• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта
Глава в книге
Цифровизация государственного управления

Дмитриева Н. Е., Жулин А. Б., Кашанин А. В. и др.

В кн.: Общество и пандемия: опыт и уроки борьбы с COVID-19 в России. М.: 2020. Гл. 6.2. С. 456-514.

Препринт
СФЕРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Клименко А. В., Ларионов А. В., Минченко О. С.

Государственное и муниципальное управление. WP8/2021/02. Издательский дом Высшей школы экономики, 2021

Андрей Яковлев: «Нерешенная проблема неравенства — это бомба замедленного действия»

Какая существует связь между государственным управлением и проблемой неравенства? Почему сегодня в Чили и США присходят политические протесты? И как региональные лидеры автократий влияют на социальную и политическую стабильность режима? На эти вопросы отвечает Андрей Александрович Яковлев — эксперт Второй Санкт-Петербургской конференции по неравенству и многообразию (ID Conference 2020), директор Института анализа предприятий и рынков и Международного центра изучения институтов и развития.

Из архива Андрея Яковлева

Из архива Андрея Яковлева

Вторая Санкт-Петербургская конференция по неравенству и многообразию (ID Conference 2020) пройдет с 5 по 7 ноября в онлайн-формате. Зарегистрироваться на мероприятие в качестве слушателя и познакомиться с его программой можно на сайте конференции.

— Расскажите о своих научных интересах. Что является фокусом ваших исследований последних лет?

— Уже довольно долгое время я занимаюсь тематикой политэкономии развития. Моя деятельность тесно связана с Международным центром изучения институтов и развития (МЦИИР), который был создан в ВШЭ в кооперации с коллегами из Колумбийского университета.

В рамках этого направления мне интересно, в какой степени разнообразие условий на уровне регионов, в том числе географическая отдаленность от центра и неравенство в ресурсной базе, влияет на их социальное и экономическое развитие. Россия для подобных исследований очень интересна и показательна. У нас очень большая территория и существуют гигантские различия в уровне развития регионов, в их экономических возможностях, в качестве управления на местах.

— Почему, на ваш взгляд, проблема неравенства в разных ее проявлениях стала так активно обсуждаться в последние несколько лет?

— На мой взгляд, спусковым крючком интереса стал экономический кризис 2008–2009 годов и последовавшие за ним политические события, в частности, «арабская весна» 2011 года. Эти события вынудили начать пересмотр подходов и взглядов, сложившихся в научном мейнстриме, не только экономическом, за двадцать лет до кризиса.

Кризис показал, что у процессов глобализации, либерализации и демократизации есть не только выигравшие, но и проигравшие. После экономического сжатия и возникшей неопределенности относительно будущих темпов роста выяснилось, что у нового и достаточно образованного молодого поколения в новом глобальном мире не очень высокие шансы повысить свой социальный статус. Это открытие спровоцировало политическое напряжение, и оно привело к краху нескольких режимов, например, в Тунисе, Египте, Ливии и других странах, которые затронула «арабская весна».

Политическое напряжение чувствуется сейчас не только в экономически низко- и среднеразвитых странах. В Великобритании за Брекзит фактически голосовали те социальные группы, которые считали себя проигравшими от процессов предшествующих двух десятилетий — прежде всего, это нижний средний класс, квалифицированные рабочие. Долгое время выигравшие группы — бизнес и креативный класс — и действующие политические элиты не хотели их слышать, но события 2010-х годов привели к изменению настроений в обществе, и проигравшие начали давать о себе знать в форме протестного голосования. В еще большей степени это проявилось в 2016 году в США в голосовании за Трампа.

Параллельно этим событиям проводились исследования. Например, Тома Пикетти в книге «Капитал в XXI веке» утверждает, что в долгосрочной перспективе развитие капитализма ведет к концентрации богатства и дестабилизации общества, а Бранко Миланович из Всемирного Банка позднее показал, что в развитых странах проявился феномен растущей социальной поляризации. Доходы традиционного среднего класса сильно стагнируют, при этом одновременно очень сильно растет благосостояние у крайне узкой группы верхних элит, относящихся к самому богатому верхнему 1% населения. Я думаю, что это та совокупность причин, которая определяет интерес к теме неравенства в последние годы.

— Почему важно об этом говорить и важно заниматься исследованиями по этой теме?

— Экономическое и социальное напряжение выливается в политический конфликт, вплоть до погромов на улицах, которые мы сейчас можем наблюдать в США. Все это очень серьезный вызов для политической системы в развитых странах, и без анализа, понимания социальной структуры и реакции разных социальных групп на происходящее крайне сложно понять, как на этот вызов отвечать.

Ситуация касается не только развитых стран. Не в меньшей степени эта проблема актуальна и для России, где высок уровень неравенства. При этом неравенство в российском контексте может пониматься по-разному. Это не только прямое социальное неравенство, но и явное неравенство возможностей, в том числе в доступе к политическим процессам. На мой взгляд, у нас до сих пор нет до конца понимания, какими инструментами и механизмами можно бороться с этой проблемой. Однако для того, чтобы вырабатывать какие-то решения в этой сфере, важно понимать, что происходит в реальности и какие причины приводят к нестабильности.

— На ID Conference вы будете выступать 6 ноября на панельной сессии 3B с темой «Карьерные траектории руководителей регионов в России и Китае до и после 2012 года». Как вообще карьерные траектории региональных руководителей связаны с темой неравенства и многообразия?

— Россия и Китай — это две большие страны. В них существует очень большое различие в уровне развития и условиях функционирования отдельных регионов. Это видно по разным параметрам, не только по ВРП на душу населения, но и по инфраструктуре и уровню образования. При этом обе страны можно характеризовать как автократические режимы, и в таких режимах социальная и политическая стабильность в высокой степени зависят от качества государственного управления на региональном и местном уровнях.

Именно региональные чиновники оказываются «ближе к земле» и к реальным потребностям людей. От того, насколько эти чиновники способны увидеть их проблемы и потребности, предложить возможные варианты решений и реализовать эти решения, зависит стабильность всей социально-политической конструкции. Поэтому важно анализировать карьерные траектории региональных лидеров.

— Почему для этой темы важна точка 2012 года?

— Это точка специфична для России и Китая. В Китае в 2012 году к власти пришел Си Цзиньпин и начал проводить другую политику, в сравнении с тем, что делал до него Ху Цзиньтао. В частности, при нем началась более масштабная антикоррупционная кампания, стал активно реализовываться проект Великого шелкового пути, который предполагает заметное расширение влияния Китая в мире.

Одновременно Ху Цзиньтао начал менять правила игры, которые были сформированы до него. Один из существенных моментов — это снятие им самим для себя ограничения на время пребывания в должности. По традициям, сложившимся за последние тридцать лет, он должен был в 2022 году покинуть свой пост, но в 2017 году было принято решение, что это необязательно. То есть происходит усиление централизации власти в Китае и возрастание ее персонализации. В предшествующие десятилетия многие решения в стране принимались в рамках коллективного руководства на уровне политбюро. Сейчас в большей степени рычаги власти сосредоточены лично в руках Си Цзиньпина. Это довольно существенное изменение в политической модели.

В России в 2012 году на пост президента возвращается Владимир Путин. В 2020 году были приняты изменения в Конституции, которые сняли ограничения на сроки пребывания президента в должности, то есть Владимир Владимирович может оставаться у власти после 2024 года. Это тоже довольно существенное изменение политической системы.

При этом Россия после 2012 года оказалась в новой внешнеполитической реальности с международными санкциями. Сначала случились политические протесты, в которых люди оспаривали результаты выборов в Госдуму, затем революция на Украине в конце 2013 года, последующее присоединение Крыма и военный конфликт на востоке Украины. Новые международные условия вызвали повышение требований к элитам внутри страны — от них требуется не только лояльность, но и способность решать проблемы, одновременно усиливается давление на элиты, включая аресты губернаторов и министров.

В исследовании мы с коллегами из МЦИИР предположили, что эти авторитарные режимы — в Китае скорее в силу внутренних причин, а в России из-за внешних — вынуждены консолидироваться и соответственно искать какие-то новые механизмы рекрутинга элит и их продвижения. Эти изменения проецируются в том числе на региональные уровни. Мы пытались понять, каким образом после 2012 года в России и Китае менялись механизмы кадровой политики, и, в частности, какие возникают стимулы и последствия для карьерных траекторий региональных руководителей.

Это исследование напрямую не связано с темой неравенства и многообразия. Однако качество управления на уровне регионов для подобных режимов и для больших стран с многообразием условий на региональном уровне является очень существенным фактором обеспечения социально-политической стабильности.

— Какие еще интересные наблюдения вы находили при изучении тематики государственного управления? Как оно может влиять на ситуацию с неравенством в странах?

— Неравенство — это следствие проводимой политики и устройства системы принятия решений. Вопрос в том, насколько система управления оказывается способна или неспособна решать эту проблему. Например, в 1950-е годы после Корейской войны Южная Корея была одной из самых бедных стран в мире с очень коррумпированным режимом. Все это закончилось студенческой революцией 1960 года. Одним из требований студентов было объединение с Северной Кореей, потому что на момент начала 1960-х годов уровень жизни в Северной Корее по уровню душевого ВВП был в два раза выше, чем в Южной. Это требование стало сильным вызовом для элит в Южной Корее, которые понимали, что в случае объединения они потеряют все. 

В 1961 году в ходе военного переворота к власти пришел генерал Пак, который начал проводить политику экономического развития. Будучи совсем не демократом, он смог за 18 лет своего правления действительно обеспечить существенное повышение уровня экономического развития и уровня жизни. При этом все эти годы уровень неравенства в Корее был сопоставим с уровнем скандинавских стран. Корея оказалась одной из немногих стран, которая затем в конце 1980-х смогла перейти к демократии и при всех проблемах с коррупцией, которые там были при военном режиме и после него, оказалась способна обеспечивать условия для дальнейшего развития страны.  Показательно, что сегодня Южная Корея относится к числу стран, которые успешнее других справляются с пандемией коронавируса.

Но случается и так, что система управления оказывается не способна отреагировать на проблему неравенства, и тогда она оказывается серьезным фактором, подрывающим общую стабильность. Ярким примером является Чили. В 1970-е годы при Пиночете в стране выдвигались амбициозные планы по развитию со ставкой на либеральную модель. Они реализовались — хотя и менее успешно, чем в Южной Корее. Основную роль здесь сыграли эксперименты в сфере и промышленной политики, они создали возможность для развития страны. Об этом свидетельствует, например, феномен чилийского вина. Еще 25 лет назад о нем никто и не знал, а сегодня чилийское вино ценится по всему миру и его можно найти в любом супермаркете. Развитие этого сектора — это следствие промышленной политики с фокусом на средний бизнес и ориентацией на выход на мировые рынки, причем в специфических нишах, где у страны были конкурентные преимущества. Однако проблема в том, что после всех смен режима и достаточно долгого периода успешного экономического развития Чили уже около года переживает волну серьезных политических протестов. Одна из причин — это сохранение высокого уровня неравенства, унаследованного от режима Пиночета и не устраненного последующими демократическими правительствами. Нерешенная проблема неравенства — это бомба замедленного действия, которая сейчас подрывает политическую систему страны.

Сегодняшние события в США — это тоже следствие тех же проблем. Декларированное еще в конце 1960-х годов политическое равенство не обеспечило равных условий в доступе к возможностям.

Расовая дискриминация сохраняется не на уровне того, что афроамериканцев не допускают до выборов или дискриминируют при приеме на работу. Ее причины более фундаментальны.

Ситуация, когда полицейские начинают стрелять по афроамериканцам при задержании их в момент совершения правонарушений, определяется не столько расизмом, сколько статистикой, согласно которой среди афроамериканцев в несколько раз больше преступников и в несколько раз выше склонность к насильственным действиям. В этом смысле действия полицейских рациональны, но в основе этой статистики лежит социальная проблема и социальное неравенство. Различие качества образования между школами в одном и том же американском городе в разных районах оказывается в разы выше, чем различие в российских городах. Множество афроамериканцев в США до сих пор живут в районах, где нет нормальных школ. У детей нет возможности нормально учиться, и их траектории дальнейшей социальной мобильности оказываются предопределены. Сейчас довольно четко видно, что американская политическая система и система госуправления оказались неспособны решить эту проблему.

— Какие у вас ожидания от онлайн-конференции? Какие, на ваш взгляд, есть преимущества у онлайн-формата?

— Я вижу в онлайн-формате некоторые плюсы. К примеру, технология обсуждения докладов в чате параллельно с выступлением — весьма эффективна. Получается, что в единицу времени можно получить гораздо больше комментариев и полезной информации, чем на офлайн-конференции.

Однако все-таки научные конференции предполагают возможность живого общения. В частности, очень важна культура кофе-брейков. Они позволяют пообщаться с коллегами в неформальной обстановке, обменяться идеями и обсудить будущие проекты. Онлайн-формат такого не предусматривает. Кофе-брейки есть, но каждый уходить попить кофе к себе на кухню.

Онлайн-конференции, с одной стороны, обеспечивают большую гибкость. Можно подключиться к происходящему в любое время дня и ночи. Однако из-за этого снижается обязательность. Когда я уезжал на конференции в офлайне, я и мои коллеги понимали, что я занимаюсь только этим мероприятием. Онлайн-формат означает, что я остаюсь дома или в офисе, и мои другие коллеги и руководители предполагают, что я нахожусь в доступе. Поэтому полностью переключиться на конференцию, даже если она очень важна, гораздо сложнее. Для меня это скорее минус.

— Расскажите, выступления каких коллег вы особенно ожидаете? Что лично вам будет интересно послушать на конференции?

— Как я уже говорил ранее, гарантировать полное присутствие я не смогу, но безусловно буду рад участвовать выборочно. Мне интересно будет послушать доклад Майкла Дорша из Центрально-европейского университета про оценку политик в развивающихся странах. Я постараюсь также послушать доклад Роберта Хаггинса, профессора Школы географии и планирования Кардиффского университета, а также Томаса Ремингтона, ведущего научного сотрудника МЦИИР.

Также в силу моего фокуса на региональную тематику меня интересуют сессии, запланированные Regional Studies Association. Надеюсь, что мне удастся познакомиться с новыми идеями и подходами к анализу регионального развития.